台灣長期照顧體系需要「公評人」嗎？公評人會「公平」嗎？

康健名家觀點 / 作者：陳正芬（中華民國家庭照顧者關懷總會理事長）

上會期立法院通過的民生法案當中，最被關注的當屬《長期照護服務法》。這大概是繼全民健康保險法、國民年金法以來，最倍受關注的社會福利法案。

雖然多數大眾媒體都報導長期照護服務法已經一讀通過，但事實上，重要條文大概都被保留 ，本會期才會啟動政黨協商來討論爭議的條文。保留條文大都是爭議議題，但其中相對被忽略的法條是三十四條，也就是長期照顧服務的陳情機制，少數委員期待除了現有的陳情機制，更應納入國外行之多年的公評人（Ombudsman）制度，讓服務使用者的權益更有保障。

然而，何謂公評人？公評人制度會讓長期照顧服務的使用更公平嗎？與現有的機構評鑑制度有何差異？我想是很多人共同的疑問，亦是服務提供者的擔憂，也就是該制度的引進可能不會解決問題，反而疊床架屋！

就字面上翻譯，公評人（Ombudsman）意涵為人權擁護者、專門調查人民對公職人員所提控告的特派員或視察官。

最早的公評人制度是由瑞典在1809年創設，該制度定義的公評人是指「代替國民解決不滿，以及確保行政適當執行而獨立行動者」；換言之，也就是代替當事人為維護當事人利益而採取行動者。

相較於一般公民，失能者更缺乏行使公民權的能力，因此長期照顧體系針對沒有家人探視的弱勢失能者，為避免這群人在照顧機構內發生被忽視，甚至被虐待的狀況時，由長期照顧體系派出公評人，定期訪視這些弱勢的長期照顧服務使用者，並監督服務品質。

發展至今，許多國家的長照公評人延伸成為政府所聘任、具有獨立調查法定權力的弱勢代言人；如果民眾申訴或陳情後，無法獲得長期照顧機構或甚至地方主管機關的回應時，長照公評人可以介入調查，對長照體系中因管理不當而導致的不公正現象，進行調查，糾正地方政府或服務提供者的管理措施或流程。

以美國為例，美國的長期照顧公評人方案（Long Term Care Ombudsman Program ，簡稱LTCOP）始於1972年，一開始選定五個護理之家試辦機構住民申訴的陳情方案；後來因成效良好，聯邦政府老人局開始鼓勵州政府申請聯邦補助款來推動該州的公評人制度，1978年，美國國會修訂美國老人法案（Older American’s Act），要求各州都必須設置長期照顧公評人方案。

到了1992年，美國老人福利法再度修法，國會要求聯邦政府設立國家公評人資源中心（National Long-Term Care Ombudsman Resource Cente，簡稱NORC），期待NORC成為推動各州長照公評人的資源中心，確保消費者的聲音或意見可以被制度聽見與解決。

直接進NORC網站，公評人之定位其實已經遠遠超過當初僅處理機構住民投訴與抱怨的範圍，其職責包括：解決住民對照顧機構的抱怨；教育消費者與長期照顧服務提供者關於住民權益與照顧品質的資訊；鼓勵社區透過志願參與機會投入；提供社會大眾、照顧機構與服務使用者關於住民權益、政策或法令相關議題與資訊；透過倡導，提升機構式、社區式與居家式服務使用者的權益與品質等。顯示NORC立基於機構式服務的陳情與處理經驗，發展為各式長期照顧服務的權益倡導者；另一方面，也提供服務使用者有關服務選擇的相關權利，以及應具備的政策等重要資訊。

回到台灣機構式服務，很多家屬可能都有類似的經驗，就算對機構服務不滿，礙於「受人照顧不好意思」、「抱怨會討人嫌」等考量，選擇沉默或更換機構的方式被動回應機構狀況；很多家屬根本不知道機構評鑑指標當中有一項是「機構與家屬（親友）互動及服務情形」，也就是主管機關鼓勵機構每年至少辦理2次符合主題之家屬教育或家屬座談會或聯誼活動，亦要求機構設置服務對象（家屬）意見反應與申訴處理辦法，將申訴與處理狀況納入指標……這些資訊不透明的狀況，都讓台灣的機構式照顧服務發展相對停滯！就我個人擔任照顧機構評鑑委員的經驗，檢視機構準備的評鑑資料，家屬直際參與座談會得人數寥寥可數，更遑論提出申訴！

再回顧2012年台南署立新營醫院北門分院附設護理之家發生的大火事件，事件導因於67歲罹患癌症的住民心情不好，採取縱火方式發洩心情，未料卻導致13死57傷慘劇！相關主管機關針對此事件的因應方式是全面檢討護理之家的防火安全規範。

然而，與歷史上曾發生照顧機構大火的起因相較，此次事件毫無疑問是「人禍」；護理之家服務對象應為插管的重度失能者，但當該位住民因未婚缺乏社會支持體系，政府將之安置於照顧機構，然而，這樣一位行動自如，但因周遭住民都因插管而缺乏互動能力，護理人員與照顧服務員又忙於自身業務無法顧及該位住民心理需他人關注的需求，如果由長期照顧體系派出公評人，定期訪視這些弱勢的長期照顧服務使用者，並檢視其是否有照顧機構未能滿足的需求，應比全面提升照顧機構消防設施更能對症下藥！

回到台灣當下，一讀通過的長期照顧服務法被戲稱「長期照顧管理法」，認為這部法案缺乏規劃台灣長期照顧服務願景的企圖。如果這項保留待協商的法條可以獲得更多討論，或許台灣的長期照顧服務體系有可能朝向服務更公平與資訊分享更公平的方向邁進。

註：行政院與各立法委員對於長期照護服務法尚未產生共識的條文包括：

．第六條（主管機關應邀集長照相關專家學者與長照機構、接受長照服務者及各目的事業主管機關之代表，為長照服務有關事項之諮詢。前項代表中，相關專家學者與接受長照服務者及長照機構之代表，不得少於三分之二；任一性別之代表不得少於三分之一。）、

．第十條（中央主管機關為促進長照相關資源之發展、提升服務品質與效率及均衡服務資源，應設置長照服務發展基金）、

．第二十五條（長照機構之收費項目及其金額，應報提供服務所在地之主管機關核定）、

．第三十四條（主管機關應建立長照服務有關之陳情機制，並應對陳情事項及時予以適當之處理）、

．第四十五條（僱用未接受第五十二條第一項規定訓練之個人看護者，處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰），

．第五十二條（僱用未接受第五十二條第一項規定訓練之個人看護者，處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰）。