公視新聞議題中心  文/ 邱彥瑜、林玲瑩、李映昕
【看見長照現場的移工身影 系列7】

五年後，也就是民國107年，每五個人就要扶養一個老人，老年人口比例突破15%，步入高齡社會，個別家庭的照顧責任日益沉重。原本要減輕照顧者壓力的長期照護政策，不但相關法案還停留在立法院，意見分歧多達17個版本，更遭到民間團體質疑，現有服務只涵蓋失能人口的3%，剩下97%仿若無聲的大眾，仍各自承受著照顧失能者的重擔。

根據家庭照顧者關懷總會（家總）提供的數據指出，全台將近70萬失能人口，當中45.5萬人還是由家人（子女、配偶等）照顧（65%），次之則是外籍看護工，約有20萬人（28%），剩下4%在照護機構，使用長照提供的居家服務僅占3%，約2萬2000多人。根據比對，這個數字是民國97年，也是長照開辦不久時的數據，然而到民國100年6月份，居家服務人數也才上升到3萬人，服務範圍勉強上升一個百分點。除了外部的質疑，監察院也在去年對衛生署與內政部提出糾正，直指長照十年計劃欠缺配套、宣傳不足，導致使用人數不符合預計、預算執行率偏低。

外勞是長照體系發展的絆腳石？

翻開經建會人力規劃處2009年的《我國長期照護需求推估及服務供給現況》報告，將長照資源發展不易的矛頭，指向「由於目前民眾多習於聘用外籍看護工，對於國人提供的居家式及社區式服務接受程度仍有限，故相關服務尚不普及」。從數據上來看，民國97年長照十年開辦後，外籍看護工的數量反而增加更快，五年增加將近三萬人。因為現有制度下，聘雇外勞的家庭就不能申請長照服務，成為長照服務無法踏入的化外之地。

對於長照服務與外勞的競合關係，老人福利推動聯盟（老盟）秘書長吳玉琴也認同使用外勞是長照發展的困境，因為「在台灣民眾印象中，（外勞）就是便宜又好用」。吳玉琴認為，國家提供的長照服務，不是要「取代」家庭的照顧責任，而是支持家屬照顧老人、身心障礙者，家庭的照顧角色還是不能消失。她認為外勞24小時工作的濫用情形，正反映民眾將責任全部丟給外勞，不願意使用以鐘點計價的長照服務。

「如果長照居服還是那麼難用、殘補，我們好像覺得人民愛用外勞，其實不是，是政策讓他沒有選項。」家總前任理事長王增勇則認為，正因為國家不想接手家庭的照顧責任，所以才提供不夠好用、諸多申請限制的殘補式福利。像是居家服務僅提供白天，從早上八點到下午五點，假日與過年都沒有，但是失能者的需求並不會停擺，當家中有重度失能者，雇用外勞就成為唯一選項。

應然：讓自己人照顧自己人？

吳玉琴指出，政府在1992年選擇開放外勞進口，因為沒有考慮發展長照體系，強調孝道，認為照顧完全是家庭的責任。等到近期要發展長期照護時，想建立本國的照顧產業，原本應該流入產業的錢，卻流向了外勞的輸出國。她認為，進口外勞的員額應該要控制，才能讓本勞的服務有介入空間。

但是本國居服員也面臨極大的人力缺口，根據內政部統計，雖然已培訓八萬多名居服員，留任率僅22%，二十年來未調整的時薪150元，換算月薪大概25k至30k，隨著通貨膨脹，對於人才的吸引力逐漸薄弱。吳玉琴認為《長照服務法》並未積極改善現況，現有居服體系中僅一萬多名本國居服員，面對龐大的長照需求，常被使用者反應「時數不夠」，但很多單位根本派不出人力。

根據王增勇的推估，如果想改使用本國的居服員，聘雇外勞的成本（月薪行情價15840），加上一般收入家庭可獲得的居家服務時數，換算起來，一天也只能得到4~5個小時的服務，對於想外出就業的家庭照顧者來說，成本太高，也無法卸下重擔。雖然讓自己國家的人照顧，是理想中的應然面，但是王增勇認為，更重要的是，如何從實然面走向應然面。

實然：面對20萬外勞的血與汗

台灣國際勞工協會（TIWA）理事長吳靜如認為，這些未使用長照服務的失能者，都是政府服務不足的缺口。吳靜如說，政府不斷強調長照服務正在穩定增加中，但是服務率就是只有3%，忽略現實中主要的照顧主力（家庭照顧者與外勞），是「不把人當人看」，現有長照體系沒有把這些人納入規劃，等於是放任血汗的情形持續惡化。

根據去年研考會委託世新大學對外勞所做的訪談，家庭類外勞（也就是外籍看護工）平均工時高達18小時，比起在工廠或是照護機構的7.5小時高出一倍以上，有一半甚至表示是24小時都在工作。而勞委會統計也顯示，有高達10萬、為數一半的家庭外勞全年無休。吳靜如說，今年遊行的主軸沒有延續過往的「休假」訴求，而是高呼「反血汗，要長照」的口號，就是希望能藉由政府對於長照的重視，看到這些外勞急需保障的勞動條件。

而王增勇也認為，外勞已經不是長照的補充性人力，而是照顧的主力，必須認可外勞的貢獻，納入長照的正式人力規劃。外勞進入台灣之後，幾乎都是自生自滅，「在身心平衡的狀態下，提供照顧服務，不是只對外勞好，而是保障勞工權益，也是對受照顧者跟使用家庭的保障」王增勇認為這是雙贏的辦法。

思辨外勞納入長照的可能性

TIWA的訴求相當明確，他們認為應該取消個別家庭聘雇的制度，讓家庭外勞脫離毫無其他選擇的僱主家庭。改由國家聘雇、機構管理，一方面能夠透過勞基法保障勞動條件跟休息時間，另一方面能夠透過國家進行整體規劃，媒合需求跟服務，也能提升照顧的品質。

但是吳玉琴根據老盟經營照護機構的經驗，認為機構聘雇不可行。她認為身為非營利組織的居家服務單位沒有能力做大型的管理，光是聘雇一兩百位居服員，壓力就已經很大。因為到家服務老年人本身風險就很高，加上政府對於居服人力的補助二十年來未曾調漲，在人力的管理上，居服單位耗盡心力，卻未獲得相對應的報酬。

王增勇則提出階段性的進程，考量到長照體系無法一次納入大量外勞，他認為某些家庭，其實沒有能力管理跟訓練外勞，應該開放向有經驗的居服機構提出申請，提供專業的協助來訓練外勞。再者，對於之後新進的外勞，應該要直接由居服單位訓練跟管理，甚至鼓勵有經驗的機構聘雇外勞，派遣至有需要的家庭。經歷討論與溝通，TIWA也同意家總的看法，透過九年的落日，使外勞人力慢慢納入長照體系。

以弘道老人基金會今年開始試辦的「All in one走動式服務」為例，因為採取輪班制，外籍看護工不需要24小時待命，也不用住到雇主家中，因此能享有私人時間，也受勞基法保障，可領到加班費，弘道也提供食宿，租了一整層公寓作為宿舍。此外，也能改善現有外勞不能任意轉換雇主的限制，透過機構媒合，保障雙方權益。

雙軌制：是多元？還是兩個世界？

在移工大遊行之前，主辦單位台灣移工聯盟（MENT）多次舉行記者會，呼籲政府應該正視外籍看護工的處境。

近日，衛生福利部護理及健康照護司以聲明回應：為了讓家庭有多元選擇、長照制度能有多元發展，本部刻正研擬由長照機構聘僱外籍看護工派遣至家庭提供服務，或由雇主個人聘雇等多元服務模式。為提升照護品質，長照服務法草案已納入外籍看護工入境後可接受在職之補充訓練。若通過與本國照顧服務員相同之訓練、認證，即為長照人員。

簡單來說，外籍看護可透過居服員認證體系進入體制，也正在觀察弘道的all in one模式，看似有改變契機的曙光，但是仍未取消個人聘雇的選項，保留雙軌制度。政府認為打開外勞進入長照的管道，就是提供多元的選擇，但外勞的低薪、長工時、本勞服務的缺口若仍未改變，雙軌制仍舊是兩個平行的世界，無法看見彼此。